国家监察体制改革三省市试点 意在整合反腐力量

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国家监督制度的改革已经迈出了实质性的步伐。

11月7日晚，中央纪委监察部网站发布消息称，中共中央办公厅近日发布了《北京、山西、浙江三省国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)，部署在上述三省市设立各级监察委员会。

《建议》宣布，省(市)监察委员会将由省(市)人民代表大会选举产生，作为行使国家监察职能的专门机构。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，建立和完善监察委员会的组织结构，明确监察委员会的职责，建立监察委员会与司法机关的协调机制，加强对监察委员会自身的监督和制约。

接受采访的学者告诉《中国商报》记者，该试点项目是集中整合反腐败力量、全程监控腐败活动的重要途径，将为今后建立国家监控体系提供参考模式和方法。

三个省市率先试点

为什么第一批试点选择北京、山西和浙江？

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，浙江地处东部经济发达地区，自身纪检监察力量相对较强。选择浙江作为试点，可以成为发达地区的示范；地处中西部的山西，经历了崩溃的腐败，查处了大量的贪官污吏。山西试点不仅可以为中西部地区的改革积累经验，也体现了中央政府对“修好”的山西省委、省政府的信任。

“以前的政治飞行员很少选择北京。这一决定可以反映这一改革的力量，同时发挥首都的政治影响。”庄德水说:“选择北京作为试点省份是最出人意料的，但这是合理的。”

《计划》要求整合反腐败资源，扩大监督范围，丰富监督手段，全面覆盖对行使公共权力的公职人员的监督，建立集中、统一、权威、高效的监督体系。“方案”中提出的“全覆盖”意味着行使公共权力的机构和个人将被纳入监督范围。

目前，党纪监督的对象是共产党员；现行《行政监察法》规定，监察对象是各级政府和部门的公务员及其任命的其他人员；《公务员法》规定的公务员是指依法履行公务，纳入国家行政编制，由国家财政支付工资和福利的人员。因此，目前还没有形成全国统一的全覆盖的监管体系。

如何整合监管力量？

如何整合反腐资源和力量是此次改革的关键问题。

“是在不同的炉子里做饭，在同一张桌子上吃饭，还是在同一个锅里做饭，在不同的炉子里吃饭？”庄德水说:“改革的实施方法要与实际相适应，检验改革路径的最好标准是有效和高效。结合当前国际经验，尽可能整合预防和反腐败的力量和资源，共同努力，使监督机构充分发挥监督职能。”

“整合监督权”的诉求由来已久。

中国现有的惩治和预防腐败体系包括党的纪检机关、监察机关和检察机关的反腐败和反渎职机构，以及政府的其他监督机构，如审计机构。从机构的范畴来看，力量是分散的，力量分布在不同属性的机构中，如党的机关、行政机关和司法机关。

中国政法大学副校长马怀德在一篇文章中提出，要整合现有的监督机构和力量，将检察机关的反腐败机构和审计机构合并为国家监督机关，按照职能设置综合监督部门、预防腐败部门和审计部门，分别负责对国家机关及其公务员的监督、预防腐败和财务监督。

“我们要在党的统一领导下，继续实行‘双向负责，各司其职，各得其所’的制度。要充分发挥纪委的党内监督作用，确保国家监察机关依法独立行使职权。改革纪检监察领导体制。国家监察机关实行垂直领导体制。监察机关负责人的提名、检查和任命主要依据上级国家监察机关。所需的行政和办案经费由各级财政保证，并统一核定和分配。”马怀德说。

“如何整合监管力量不仅是一个具体的操作问题，还需要突破一些制度框架，尤其是法律规定的框架。”庄德水说，整合涉及到功能和法律规范的调整。与此同时，有必要修订法律，以明确监督委员会拥有哪些监督和调查权力。同样的权力只能授予一个主体，如果授予两个主体，就会发生冲突。

具体操作方案需要在试点省市进行探索和试验。

《纲要》要求加强对试点工作的统一领导。中央政府成立了深化监督体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要承担主要责任，全面负责试点工作，成立以省(市)委书记为组长的深化监督体制改革试点工作组。

强调监督的独立性

2016年，十八届六中全会公报提出要研究修改《行政监察法》，使党内监督和国家监督相互补充、相互促进。

中央纪律检查委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》规定，各级党委要支持和保证同级人大、政府、监察机关和司法机关依法对国家机关和公职人员进行监督，CPPCC按照章程实行民主监督，审计机关依法进行审计监督。

这份声明首次列出了全国人民代表大会和政府之后、司法机关之前的监督机构。从我国的监督体制和机制来看，纪检监察是同级监督。同级纪委对同级党委进行监督，不利于监督作用的有效发挥。

根据《建议》，省(市)人民代表大会将设立省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专门机构。中国纪检监察学会原副会长李永忠认为，全国人大选举监督委员会有利于加强监督职能的独立性。

全国人民代表大会产生的监督委员会，意味着监督委员会对全国人民代表大会负责，向全国人民代表大会报告，从而解决了“同机构监督”的问题。

事实上，中国的纪检监察系统已经经历了几次改革。

最早的党内监督机构是“中央监督委员会”。1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会成立了中央监察委员会，并选举了委员会成员。这是中央纪律检查委员会的前身。据受访学者称，“监事会”虽然名称相同，但内涵完全不同，没有可比性。

中华人民共和国成立后，中共中央制定了《关于成立中央委员会和各级党纪检查委员会的决定》，成立了中共中央纪律检查委员会；中央人民政府决定成立国务院人民监督委员会。到1954年9月，根据宪法和国务院组织法，国务院改为国务院，国务院人民监督委员会改为国务院监察部。

1959年4月，由于国家管理体制的调整，监察部被撤销。直到1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月，监察部正式挂牌办公。1993年，中央纪律检查委员会和监察部开始合署办公，实行工作机构制度，履行党的纪律检查和行政监督两项职能。

同处一地的监察部接受国务院的领导。地方各级监察机关合署办公后，继续实行地方政府、党委和上级纪检监察机关双重领导体制。这种模式一直延续到今天。在这次监督体制改革试点中，仍然强调“党的纪律检查委员会和监督委员会合署办公”。

来源：成都新闻网