【要闻】为何成立自然资源部？ 代表自然资源管理快速发展趋势

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资料来源:中国自然资源部在北京正式挂牌。 图为民众和新卡的照片。 中新社记者贾天勇摄

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准的国务院机构改革方案，中国建立自然资源部。 新成立的自然资源部的目标任务很困难，要去哪里，动力会怎么样，还需要注意。

从多头到头

随着改革的深化我国自然资源的管理体制和机制正在发生重要的变革。 但是，在以前流传下来的资源观和资源管理观转变为现代观念的时期，自然资源的行政管理还存在很多问题。

实践表明，由于生产力水平的制约，中国相当长时间的经济快速发展模式是以大量消费资源为特征的粗放型快速发展模式，资源消耗大，可枯竭的自然资源绝对呈减少趋势，可再生自然资源减弱。

新中国成立后，我国各种自然资源根据产业的细分，由不同的主管部门个别管理，权力体系由与自然资源相关的国土、水利、林业、农业、环境保护等部门分散构建。 单独看，各个门类都在做终极努力。 但总体来看，自然资源的所有权主体是虚位的，管理缺乏统一和协调，相互干扰，有部门利益固化的积弊，自然资源的保护很困难。

海洋、林业、草原、湿地资源实际实行多部门交叉管理，水资源实行单一部门统一管理，土地、矿藏资源相对集中实行统一管理，以土地为中心的空间管制权分散在不同部委(局)，空间规划冲突的焦点是土地

土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、生态功能区规划是中国目前有代表性的四种空间规划。 这些计划的编制管理机构分散，层次结构和编制标准不统一，因此出现了计划目标相抵触、副本矛盾等问题，计划副本枯燥无味，八股化，程序化浓，最终计划也“画画”或“画画”

政府在介入一定的资源监督和空间行为权力的基础上，实施不同的国土空间用途管制，自然生态空间越来越不足，空间冲突频繁出现，引起了暴利或暴力行为。 随着好处的推进，权力和权利混淆，行政机关陷入好处的怪圈，重资源开发利用、轻资源保护节约现象很多。 中央部委(局)之间、中央和地方政府之间的矛盾依然突出，政府在实际管理中越位、错位、缺位的现象屡见不鲜，妨碍了自然资源管理功能的全面配置。

另外，在中国自然资源法治建设中，法律编纂不及时，相互间联系性和法规稳定性不足，进而相互矛盾，法律不依赖，依法行政，这两个问题并存。 国有产权由于所有人和代理人的关系不明确，存在内部人的控制、关联交易等，很多公司的房子不相信市场经济和法治秩序，寻找“保护伞”和“护身符”，形成恶性循环。

我国现在的自然资源管理法体系，依然是单门类资源管理的部门法。 第一个问题是部门颜色太深，部门利益法规固化，而且在一定程度上有计划经济体制的痕迹。

在自然资源的管理中，感性多，理性少，处理表面问题多直接多，间接少，多是关于问题处理问题。 行政偏差多，经济和法治偏差少，多采用行政手段处理问题。 此外，由于批准权限分散，设计了合并的批准流程，批准流程冗馀且效率不高。

从以美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、印度为代表的自然资源大国和人口大国来看，各国在明确本国的资源管理体制时，考虑本国的现实状况，如资源发表、资源管理水平、经济快速发展水平和生态压力等状况 并根据协同、合作、综合或统一的管理理念，世界各国在机构改革中越来越重视和加强自然资源的综合管理。

从以德国、英、法等为代表的发达国家来看，开展国土计划的出发点和目标任务是处理或消除市场故障引起的空间快速发展的不平衡，减少由此产生的外部不经济现象，市场经济条件下的国土结构不平衡 从国土计划的实施来看，通过“空间奖励”、“空间准入”和“空间限制”等措施，国土计划统一调整中央和地方、地方和地方、城市和农村、发达地区和落后地区、资源开发区和环境保护区之间的复杂利害关系，事实上国家

总之，在自然资源管理中，采用国土综合计划的自然资源与生态环境相结合的方法表现出未来自然资源管理的迅速发展趋势。

管理变革

现在中国自然资源管理的第一矛盾已经从数量有限的稀有资源和相互竞争的多目标之间的矛盾转化为优质资源的不足和人民日益增加的美好生活需求之间的矛盾。 第一矛盾的一些变化，对自然资源管理工作提出了新的要求。

自然资源管理体制改革的核心副本在于各管理机构的设置、职权划分以及不同管理机构之间的相互协调和合作。 必须实行自然资源用途管制的统一协调和分级管理制度。 自然资源部负责土地、海洋、矿产、水流、湿地、自然保护区、森林、草原、野生植物等资源的专业管理，需要专业的自然资源管理机构的协调合作。 加强自然资源许可证制度建设，通过审查和颁发各种许可证，加强自然资源的管理。

要通过领域准入管理和标准规范管理两种方法加强自然资源领域的监督管理制度建设，形成“事前、事件中、事后”全过程的监督管理机制。 并承担山水林田湖草整体保护、系统修复和综合管理工作。

要统一推进自然资源的重大立法修法项目。 加快制定《自然资源法》、《空间规划法》、《海洋法》、《国家公园法》、《不动产登记法》，加强《土地管理法》、《矿产资源法》、《海域采用管理法》、《森林法》、《草原法》的修改事业

建立国土空间开发保护制度体系，探索建立自然生态空间用途管制制度，建立国土空间监测监督管理制度。 确定建设空间、保护空间和整治空间，促进生产空间、生活空间、生态空间的协调和国土空间开发结构的优化。

加强自然资源规划制度建设和规划的诱惑控制作用，加强土地利用总体规划、城市建设规划、主体功能区规划等多规则融合，形成各方面、多层次的国土空间管理系统。

要在现有新闻技术的基础上建立共同的基础新闻平台，使用数字规划的方法，通过一体化管理各计划的空间，实现计划的体系、目标和管理的联系和统一。 当务之急是完善的“一张图”管理体制，统一实施国土空间管理系统和耕地保护红线、永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界红线的划定事业。

要完善新闻资料收集、分解、整合等各环节标准规范，促进各种新闻的无缝对接，给多规则一体化以相应的法律定位。

自然资源部的自然资源资产管理功能主要负责国家所有的自然资源资产管理。 这是管理的重要转变，以自然资源为资产，从最初的调查阶段到开发利用、生产再生产的全过程，从单一实物管理自然资源，转变为价值和实物的统一管理。 从简单的行政管理模式向产权管理、用途限制、行政管理相结合的模式转变。

必须完全和稳定自然资源资产的产权制度。 试行自然资源资产产权分类分级管理，改革自然资源资产转让收益分配制度。 推进全国自然资源管理市场化的试点和宣传事业。 优先开发利用城市土地资源特别是大城市闲置和利用效率低的土地资源。

加快自然资源统一调查制度建设。 开展自然资源数量调查、质量调查、开发利用条件调查。 开展第三次土地调查事业。

建立和完善全民一切自然资源国家权益金制度。 探索集体所有自然资源的有偿录用制度。 决定全民自然资源资产有偿录用的对象和范围。 加强自然资源要素的有形市场建设。 完全自然资源的有偿转让方法。 建立有偿转让全民自然资源资产的监督管理制度。

加强自然资源的开发利用和保护的外部监督管理。 依法征收各种自然资源税。 建立自然资源开发利用的经济制约和激励机制，提高自然资源的开发利用率和水平。

探索处理国立公园集体土地权利问题的处理途径。 处理自然资源征收补偿问题。 完善的自然资源节约集约开发利用制度建设，建立节约集约利用的标准规范体系和激励约束机制，促进自然资源的节约集约利用。

(作者是中国国土资源经济研究院的高级工程师)

《中国信息周刊》年第17号

来源：成都新闻网