立法岂能沦为“为自己服务”的私器

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[说不是军事]

遏制部门利益法制化，最有效的武器是强化立法问责，向从事利益保护的部门亮出问责之剑。

六五军

国务院办公厅近日下发《关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》，力争在年内完成34个项目。通知强调，应防止立法成为“照顾”和“争取优惠待遇”的“政策萧条”。国务院各部门起草法律、行政法规，要从群众和大局出发，为改革、发展、稳定服务，而不是为自己服务。

我认为，国务院下发文件强调，防止立法成为“照顾”和“争取优惠”的“政策洼地”，就是要对立法工作计划的实施进行预警，消除部门利益法制化的潜规则，遏制“立法走私”、“立法自利”甚至“立法腐败”的现象，防止行政法规从公共产品向为少数利益群体服务的“私人产品”转变。

事实上，立法实践中许多困难的法律法规都是滋生立法部门利益的怪胎。许多法律法规的制定是由一些行政部门牵头，这些部门起草草案，然后通过NPC的程序。立法的初衷往往是限制公共权力，而行政部门主导的立法往往偏离立法目的，倾向于保护部门利益。要走出这一困境，必须恢复NPC的立法主导地位，充分发挥立法机关的主导作用。

与司法腐败相比，立法腐败的潜在危害性并没有引起社会各界的警惕。如果正义是社会正义的最后一道防线，那么立法可以被视为社会正义的第一道大坝和法治长城的重要基石。部门利益合法化、立法自利、立法“走私”等立法腐败，必然滋生“恶法”，甚至“恶法”，必然对社会公平正义造成不可估量的损害。这种立法活动只能制造一个“豆腐工程”，动摇法治长城的根基，其后果是不言而喻的。地方或部门利益的合法化是立法腐败最突出的表现，也是滋生立法腐败的主要“焦点”。特别是在行政立法活动中，由于行政法规通常由相关政府部门起草，这种所谓的立法实践为一些行政机关利用立法谋取本部门或本群体的私利提供了一个独特的机会。政府部门起草的许多法律法规草案都有明显的部门利益，立法决策部门往往煞费苦心地协调不同政府部门之间的利益冲突，这也是一些法律法规难以出台的幕后原因。

要遏制部门利益的法制化，不妨大力推行委托立法，尝试立法招标的新举措。在实践中，法规草案是由第三方通过委托或招标的方式起草的，这是遏制部门利益法制化的有效措施。对于涉及多个行业和部门的法律起草，立法机关可以公开邀请大学、专家、学者和非政府组织采取立法招标的形式，并委托一个相对独立的专家组进行起草。立法机关应加强与高校和研究机构的合作，使立法工作项目化、主题化，尽量委托实力强大、相对超然的研究机构或专家学者以招标的形式进行深入研究，这不仅有助于立法的科学化，也能有效避免立法中的部门保护主义。为了制定好的法律和防止“立法走私”，委托第三方起草草案是一个很好的策略。

遏制部门利益法制化，最有效的武器是强化立法问责，向从事利益保护的部门亮出问责之剑。与强有力的行政问责和司法问责一样，我们应该高度重视立法问责，加大立法领域的立法问责。对于有明显部门或地方利益保护倾向的法律法规(包括草案)，要追究相关部门(包括立法起草部门、立法审议决策部门等)的责任。)，并追究有关部门立法失职的法律责任。

行政立法工作要树立超越部门利益的整体意识，坚决落实立法部门利益法制化的立法责任，坚决破除部门利益法制化的立法潜规则，绝不允许部门利益法制化污染法治之源，绝不允许立法成为“照顾”和“争取优惠”的“政策洼地”，绝不允许立法成为“为自己服务”的私人工具！

(作者是《中国司法》杂志的主编)

来源：成都新闻网