特许经营报告披露十大问题发改委将组建立法团队

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杜涛赵金玉

作为政府与社会资本合作的一种尝试，中国的特许经营立法进展迅速。

《经济观察报》获悉，亚洲开发银行的援助项目“中国基础设施和特许经营立法研究报告”(以下简称“报告”)已经完成。该报告研究了10个特许经营立法问题，并具体解释了特许经营和公私伙伴关系之间的区别。

与此同时，国家发展和改革委员会将于下周组建一个约50人的特许经营法立法团队，成员将包括专家、行业代表以及在公私伙伴关系领域更加活跃的部委代表。

2016年5月11日，大岳咨询总经理、报告专家组组长金永祥向《经济观察报》表示，报告研究了特许经营法立法中遇到的各种问题，共分为10个方向，即特许经营的适用范围、立法目的、项目演练、准备和实施、政府的作用、责任和相应授权、社会资本利益保护、政府支持、金融风险和其他风险管理、特许经营

金永祥认为，未来特许经营法的立法目的应集中于提高公共服务的质量和效率，保护特许经营者的合法权益，最大限度地实现公共利益，特别强调特许经营法是为了满足公共服务的需要，而不是强调融资的需要。

《经济观察报》获悉，上述在国家发展和改革委员会一级促进特许经营法的工作，包括建立一个立法小组，将于下周开始。4月，国家发展和改革委员会举行了一次专家会议，并与参与特许经营立法的各行业协会进行了讨论。

此外，中国政府已要求亚洲开发银行就基础设施和公用事业特许经营立法提供政策建议和技术援助。技术援助项目由国家发展和改革委员会实施。

“特许经营法已被纳入2013年的立法计划，应加快推广进程。”清华大学教授、ppp专家王绶青说。

金永祥认为，虽然中国已经成为特许经营领域最活跃的实践者之一，但其关于特许经营和ppp的立法严重滞后。由于全国对特许经营和公私合作缺乏统一的立法，部门主导的法律法规自成体系，反复徘徊在部门规章和规范性文件的低级阶段。

“一方面，ppp法律文件存在内部冲突问题。另一方面，当它与有关公私伙伴关系的其他法律规定发生冲突时，它必须向其他法律规定让步。”金永祥说。

然而，公私伙伴关系领域的一些专家认为，这种情况与相关部委对公私伙伴关系和特许经营的不同理解有关。

根据《财政部关于复合政府与社会资本合作合同管理的通知》(金彩[2014]156号)，ppp模式是政府与社会资本在基础设施和公共服务合同基础上建立的一种合作关系。同时，在其附件《公私伙伴关系项目合同指南(试行)》的编制说明中确定，就行为性质而言，公私伙伴关系属于政府从社会资本中采购公共服务。

然而，上述在亚行协助下完成的立法报告认为，从理论上讲，大多数人认为对ppp的理解应该分为广义和狭义。

广义的ppp一般指的是公共部门和私营部门之间为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义的ppp强调的是政府通过商业而非行政手段取得项目公司的股份来控制项目，以及在与企业合作的过程中优势互补、风险共担和利益共享。

根据上述立法报告，其内涵偏向于民事法律关系，而不是广义和狭义的行政法律关系。“厘清ppp与特许经营之间的关系的困难在于，在法律层面上对特许经营的性质界定不清。”金永祥说，与现有规范中对ppp作为平等民事法律关系的明确定义不同，特许经营的性质在现有规范中很难确定，这使得很难解释特许经营与ppp之间的关系。

根据上述立法报告，如果我们从另一个角度来看他们成立的目的，我们可以找到他们关系的线索。

其中，特许经营的目的最终是授权、监督和退出与公共利益相关的项目管理；ppp的目的是通过合作引入社会资本，解决公用事业资金不足的问题，这可以看作是两个维度。

金永祥表示，特许经营是政府对这类行业的一种管理方式，但它包括引入社会资本和某些方面的平等协商。ppp是政府在平等协商的基础上引入社会资本的一种手段，但它在引入和绩效等方面包含了政府的管理因素。Ppp强调政府与社会资本的不同合作，而特许经营强调政府对社会和社会资本的管理。

因此，上述立法报告认为，特许经营和ppp是政府从不同角度引入社会资本提供公共服务的规制，两者之间没有本质区别。

来源：成都新闻网