地方债中央不兜底：高风险地区将财政重整

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[新法规概述]

地方债务应急预案出台:高风险地区开始金融重组

地方债务风中央政府实行不援助的原则，一些地区风险很高

16万亿地方债务有四个层次的风险。如有必要，地方政府将启动金融重组

[详细解释新规定]

新华社问了三个新规则:如何预防和控制超过16万亿地方债务的风险？

新闻背景:中国地方政府债务| |地方政府债务新政策详解:政府不偿还保本债务

11月14日，又一份关于地方债务的重要文件出台。同一天，国务院办公厅发布了《地方政府债务风险应急预案》(以下简称《应急预案》)，明确中国将地方政府债务风险事件分为四级，实行分级响应和应急响应，必要时依法实施地方政府金融重组计划。

在对《国家商报》记者进行梳理后发现，“必要时依法实施地方政府金融重组计划”是围绕地方债务风险防控最有意思的事情。

根据该计划，在实施金融重组计划的地区，除了必要的民生和政府运营支出外，其他支出应保持“零增长”或根据债务风险水平大幅降低。同级地方政府也可以暂停土地出让收入的政策性计提，所有土地出让收入在扣除成本支出后用于清偿债务。必要时，政府资产如国有股也可以被处置以偿还债务。

此外,"预案"阐明，对于地方债务，中央政府实行不援助原则；离任领导的责任也要依法追究。

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣在接受《国家商报》采访时表示，这项政策的出台是地方债务治理的一大进步，它明确了相关各方的责任和权利，让地方政府在借债前先考虑还款，迫使地方政府对借债进行监管。

闪耀“红灯”的不是债务

“今后，中国gdp和地方财政收入将继续保持中高速增长，为地方政府债务风险防控提供基础支撑。”就在本月初，财政部负责人介绍了当地的债务情况。

根据财政部的数据，截至2015年底，中国地方政府债务为16万亿元。如果用负债率(债务余额/综合财力)来衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务比率为89.2%，低于国际预警标准。预计到2016年底，债务比率不会有重大变化。

11月14日，财政部负责人就《预案》发布回答了记者提问，称地方政府债务管理取得积极成效，风险总体可控。但是，地方政府债务领域也出现了一些新问题，如部分地区偿付能力弱化，部分地区负债率超过预警标准，非法融资担保现象时有发生，部分政府与社会资本合作项目存在不规范现象，需要引起重视。

接近财政部的人士告诉《国家商报》，“预计划”的出台意味着中国政府债务管理已经形成了一个“闭环”。在以往规范地方政府债务融资、实施债务限额管理、纳入预算管理等措施的基础上，从风险预警和应急响应环节加大了对地方债务的刚性约束。

据郑春荣分析，中国有近300个地级市，2800多个县，4万多个乡镇，经济发展水平参差不齐，部分地区政府债务拖欠现象不能排除。《预案》的颁布并不意味着中国存在所谓的地方政府债务危机，而是从规范管理的角度出发，防范和控制债务风险。

强化省级政府的责任

值得注意的是，《预案》明确规定，地方政府负责偿还所借债务，中央政府实行不救助原则，省级政府全面负责地方政府债务风险的应急响应，省级以下各级地方政府按照属地原则承担各自的责任。

郑春荣分析说，中国地方政府债务规模最大的是地级和县级政府。强化省级政府的责任有利于避免中央政府的信息不对称。

哪些债务受此政策约束？财政部有关负责人解释，纳入限额管理的地方政府债务包括地方政府债券和未被政府债券替代的现有政府债务；清理经甄别认定的存量或有债务，包括政府承担担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

根据不同类型的债务，处置方法也有所不同。例如，地方政府债券由地方政府依法全额偿还。

此外，对于以非政府债券形式存在的政府债务，《预案》规定，如果债务人是地方政府及其部门，必须在国务院规定的期限内以政府债券替代，并由地方政府承担全部偿还责任。如果债权人不同意在国务院规定的期限内将债务偿还义务转移给地方政府，原债务人仍将依法承担债务偿还责任，相应的地方政府债务限额由中央政府统一收回。地方政府作为投资者，将在出资范围内承担有限责任，以依法匹配债权人的风险和利益。

对于存量或有债务中的担保债务，财政部有关负责人表示，根据《担保法》及其司法解释，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不负责偿还债务。它们只依法承担相应的民事责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的一半；担保金额不足债务人不能清偿部分的二分之一的，应当限制担保金额。

“这项规定有助于商业银行、投资者和其他筹资方建立正确的投资风险意识，同时也不存在‘一旦发生债务违约，上级政府肯定会出手相助’的不良预期。”郑春荣说道。

建立四级反应机制

《国家商报》记者指出，根据政府债务风险事件的性质、影响范围和危害程度，地方债务风险事件可分为四级:四级(一般)、三级(大)、二级(重大)和一级(特大)。

《预案》还特别提到，当政府债务风险事件的级别指标交叉且难以确定级别时，应在更高的级别进行处置，以防止风险扩散；当政府债务风险事件等级随时间上升时，应按照升级后的等级进行处置。

对于每个级别，计划分别给出4~6种情况，只要满足其中一种情况，就可以定义。

以一类(特大)债务风险事件为例，是指省级政府发行的地方政府债券到期未能还本付息、省级或省级(自治区、直辖市)15%以上的市县政府未能偿还地方政府债务本息、或因偿还政府债务本息而无法保证必要的基本生活支出和有效的政府经营支出等五种情况。

《方案》明确规定，对于因无力偿还政府债务本息或承担法定代偿责任而导致的风险事件，应根据债务风险等级及时实施分级应对和应急应对。具体措施包括，如果在建政府投资项目可以延期，可以暂停建设，可以依法释放资金用于偿还债务。

前述财政部相关负责人表示，四级和三级债务风险主要由市县政府自行解决；对于二级和一级债务风险，除上述措施外，省政府可以根据市、县政府的申请提供适当的救助。此外，当地方政府面临巨大风险时，中央政府可以给予适当的引导。

领导人离任时也可能被追究责任

在应急反应方面，金融重组计划最为引人注目。金融重组是指在高风险领域实施收入增加、支出减少、资产处置等一系列短期、中期和长期措施，使债务规模和偿付能力保持一致，恢复金融收支平衡。

上述财政部表示，在高债务风险地区实施金融重组是地方政府债务应急处置的重要组成部分，也是世界各国普遍采用的做法。

《国家商报》记者发现，只要存在四级(一般)债务风险事件，当市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动金融重组计划。另外，如果市、县政府年度一般偿债支出超过当年一般公共预算支出的10%，或者专项偿债支出超过当年政府性基金预算支出的10%，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财务重组计划。

具体而言，《计划》规定，在财政体制改革期间，除了基本民生政策和政府有效运行的必要支出外，本级政府的其他财政支出应保持“零增长”或根据债务风险水平大幅降低。具体来说，它涉及以下几个方面:

第一，"三不退"，即没有新的政府投资计划，没有新的政府投资项目，没有需要政府投资的投资基金。已经建立的要制定并严格执行；二是“节流”，包括对出国(境)公务旅行、培训、公务接待等项目实行“零支出”，大幅削减政府咨询、差旅、劳务等支出；第三种是“减员和裁员”，即政府机关和机构暂停新的人员，并在必要时采取措施，如减少组织编制和人员；第四，"清理补贴"，即暂停地方政府机关和事业单位的补贴政策，清理对企事业单位的各种补贴。

此外，地方政府已暂停土地出让收入的政策性计提，所有土地出让收入应在扣除成本支出后用于偿还债务。

根据“计划”，财政重组的“工具栏”还包括政府资产的处置。《预案》规定:定点机构统一接管政府及其部门所有的各类经营性资产、行政事业单位资产和国有股，根据市场情况实现，多渠道筹集资金偿还债务。

郑春荣指出，金融重组是地方债务管理向前迈出的一大步。以税收为主体的财政收入是稳定的，因此解决地方债务风险的根本途径是解决流动性危机。财政重组计划在一定程度上具有惩罚性，同时也为地方政府的收支行为划上了一条“红线”，形成了一种硬约束。

此外，关于如何追究责任的“预案”也是一个亮点。根据《预案》，只要出现四级以上的地方债务风险事件，就要及时启动债务风险问责机制，不仅要依法追究现政府相关责任人的行政责任，还要明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔，离任领导的责任也要依法追究。

在郑春荣看来，地方政府过去常常以各种方式借钱，处于一种“软约束”状态。地方债务管理形成闭环后，权责明确，上级政府责任强化。本地借贷将进入一个更好的轨道。

中国的债务没有变成红色，在某些领域存在风险

地方政府负债率为89.2%；国际通行警报标准

中国政府债务比率为38.9%；60%欧盟警戒线

“中国版”金融重组到底如何

财政体制改革的实施原则:除必要的民生和政府运行费用外，其他支出将“零增长”或大幅削减

金融重组的起始条件:四级(一般)债务风险事件、债务利息支付超过当年预算的10%等。

地方债务风险管理的三大挑战(截至2015年底)

个别地区超警戒线:100多个城市、400多个县的负债率超过100%，个别省份的负债率也超过100%

对非法融资担保的承诺:浙江、山东、河南三省非法担保债务余额为153.5亿元

“伪ppp”现象仍在继续:在浙江、河南、湖南、黑龙江等省235.94亿元的基础设施融资中，政府有回购和固化收入等承诺

金融重组“工具栏”

开放源码

◎清缴税款和欠款，确保应收款项全部收回，暂停部分财税优惠政策◎处置政府资产，包括各种经营性资产、行政事业单位资产、国有股等。◎土地出让收入应在扣除成本费用后用于偿还债务。

减少开支

◎没有新的政府投资计划的批准，没有新的政府投资项目，没有建立各种需要政府投资的投资基金。已经建立的应该制定年度退出计划并严格执行。削减资金，减少裁员，清理补贴。

其他的

◎向省政府申请临时救助，包括补偿部分政府债务和减少部分专项转移支付配套资金

来源：成都新闻网