城投债信用风险分化或加大

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画面没有发芽，但思想没有发芽。近日，国务院办公厅下发了《关于印发地方政府债务风险应急预案的通知》(国办发[2016]88号)。(以下简称“88号文件”)同时，经国务院批准，财政部发布了《关于印发〈地方政府债务风险分类和处置指引〉的通知》(蔡羽[2016]152号)。

东方金城国际信用评级有限公司(简称“东方金城”)首席评级总监裴永刚在接受记者采访时表示，88号文件的发布，凸显了国家对地方政府债务管理及相关风险防控的高度重视，有利于进一步加强地方政府债务风险防控，促进地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化。就市场而言，88号文件发布后，城市投资公司的信用风险分化压力将加大，估值调整和分化压力将加大。

明确责任主体，强化债务硬约束

“随着经济的持续发展，我国地方政府债务规模迅速扩大，引起了社会各界的广泛关注。截至2015年底，中国地方政府债务达到16万亿元，负债率为89.2%，低于国际警戒线。但是，我国部分地区的负债率仍然超过警戒线，部分地方政府可能已经依靠政府融资平台等手段达到了极限。在这种情况下，显然有必要建立和完善地方政府债务风险应急机制。”裴勇刚告诉记者。

事实上，地方政府债务风险应急机制是地方政府融资管理体系的重要组成部分。88号文件从原则上明确了地方政府债务风险分级负责、及时处置、依法处置的原则，强调地方政府债务风险应急处置由省级政府全面负责，省级以下各级地方政府按照属地原则承担责任。

根据政府债务风险事件的性质、影响范围和危害程度，88号文件将风险等级划分为一级(特大型)、二级(重大)、三级(大型)和四级(一般)，并分别给出了应急预案。如各区市县政府未能按时足额还本付息，应提前2个月向上级或省级报告，如符合一定标准，如区市县年度偿债支出超过当年一般公共预算支出的10%，应启动财务重组计划。一旦启动金融重组计划，地方政府必须实施一系列措施，如清缴欠税、削减支出、处置政府资产等。，直至债务规模和偿付能力一致，并恢复财政收支平衡。

裴永刚认为，地方政府债务风险应急机制的建立和完善标志着我国地方政府融资管理体制改革迈出坚实的一步，地方政府债务融资有望进一步规范。特别是当地方政府融资平台的偿债责任明确后，地方政府融资平台的业务结构和盈利模式将发生重大变化，从而推动地方政府融资平台的转型和发展。

关于我国地方债务快速增长的主要原因，裴永刚告诉记者:“由于我国财政体制的特殊性，地方财权与事权不匹配，造成地方政府与中央政府在债务融资上的“博弈”，即一些地方政府出于地方经济发展和财政承受能力的实际需要而大规模举债，这是地方政府债务负担巨大的根本原因。”

88号文件重申地方政府债务的范围仅限于地方政府债券和已确认的存量政府债务，并强调地方政府有责任偿还所借债务，中央政府实行不援助原则。同时，文件还强调了问责机制。风险事件发生后，相关人员将被追究责任。如果是本届政府任期内因举债引发的风险事件，在应急措施终止前，政府领导同志不得重用或提拔。

一些分析人士认为，88号文件进一步明确了地方政府有责任偿还所借债务，这可以有效减少甚至消除地方政府与中央政府在债务融资中的“博弈”行为，从而形成对地方政府债务的硬约束。

城市投资债券的估值调整压力将会加大

同时，88号文件明确指出，地方政府应依法承担偿还地方政府债券的全部责任，但股票或有债务不是政府债务。对于股票担保债务，地方政府只依法承担相应的民事责任，债务偿还有上限；地方政府将根据具体情况对债务进行脱手，但保留对债务人的追索权。

基于上述规定，裴永刚认为，88号文件发布后，城市投资公司的信用风险分化将加大，估值调整和分化的压力将加大。主要有两个原因。

一方面，政府融资平台业务主要以基础设施建设和土地开发整理为基础，这两类业务的收入主要来自政府回购、政府支付的代理管理费和土地租赁收益，其收入、利润和到期债务偿还严重依赖于地方政府的财政。因此，当地方政府发生四级或四级以上的债务风险事件时，如果启动以开源节流为导向的金融重组计划，将会影响城市投资公司收入水平的稳定。

另一方面，政府为城市投资公司出具的保函、承诺函或支持函是违法行为，其补偿效果是受到一定限制的。2014年(含)前发行的城市投资债券更有可能被纳入地方政府债务，风险相对较小；但是，即使地方政府及其部门出具保函，以后发行的城市投资债券也是非法担保，地方政府最多承担50%的债务余额的赔偿责任(赔偿金额根据50%的债务余额和担保金额较低的原则确定)，提供担保的政府机构的相关人员可能被追究责任。

来源：成都新闻网