PPP这三年：“从大从快”后亟须立法规范

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三年来，一万多个地方项目相继启动，总投资超过12.7万亿元，政府与社会资本合作(ppp)模式迅速发展。

几乎所有接受CBN采访的业内人士都认为，过去两年ppp项目数量过大，ppp模式过热。在一些地方，ppp模式被用来变相融资，同时假冒的ppp项目也混在一起。一些项目故意逃避公私伙伴关系管理要求，而一些公私伙伴关系项目在运作中忽视质量。这些不规范的做法为ppp模式的推广埋下了隐患。

这些问题已经得到政府的承认。一系列旨在规范公私伙伴关系项目的法律法规正在加快建立，最高立法也在加快。对公私伙伴关系非正常运作的检查和监督也在加强。

清华大学教授、ppp专家王绶青向《第一财经记者》表示，从近期的官方文件和声明中可以看出，ppp模式在2017年将是理性的，地方政府利用ppp作为“新融资工具”的冲动将被抑制。

“从大到快”的潜在风险

Ppp是适应国家治理现代化、市场决定性作用、加快政府职能转变、建立现代金融体系、促进城市化健康发展的重大制度和制度变迁。

2013年底，财政部开始推广ppp模式。2014年，地方政府不熟悉公私伙伴关系模式，地方政府启动的公私伙伴关系项目数量和规模不大。

然而，随着ppp模式的普及和新预算法的实施，地方政府的非法借贷行为有所收紧，传统的地方政府融资平台被剥夺了政府融资功能，ppp成为政府债券之外唯一合法的借贷渠道。ppp模式在2015年迅速扩展到全国，项目数量在2016年继续保持高速增长。

根据财政部ppp中心的数据，截至2015年底，全国ppp综合信息平台项目库中已有6550个ppp项目，计划总投资8.7万亿元。截至2016年10月31日，该项目数量达到惊人的10685个，投资超过12.7万亿元。

“今年ppp项目太多了，金额太大，真的很热。”北京城建(600266，BUY)设计开发集团有限公司投融资部部长尹智国说。

律师事务所合伙人刘认为，与过去20年的特许经营项目相比，本轮ppp项目有两个显著的特点，即规模巨大、速度极快！尽管“从大到快”可以给ppp市场带来短期的繁荣，但其中的风险是不言而喻的。

在12月9日召开的全国金融体系ppp推进会议上，财政部ppp工作领导小组组长、副部长史耀斌肯定了三年来ppp改革工作取得的积极成果，但也没有回避指出存在的问题和挑战。有些项目不规范，这使他非常重视。

史耀斌说，在一些地方，这种思路仍然停留在融资和建设上，采取的形式是政府在ppp的旗帜下承担整个基金的责任。政府回购、清仓清仓、固定收益等隐性融资问题更加突出。一些项目缺乏运营和绩效评估，这实质上是bt(建设-移交)项目的扩展版本。这些做法不仅产生了一定的挤出效应，而且影响了ppp模式的规范化推广，增加了地方政府债务的潜在风险。也有一些地方故意规避ppp管理要求。

“ppp存在‘重数量轻质量’的现象，项目前期工作不扎实。在第三批示范项目的评审过程中，我们发现一些项目必要的可行性研究报告没有完成，项目立项过程存在缺陷；许多项目物有所值评估报告和财务可承受性论证报告都是以模板的形式出现，为未来的项目实施埋下了极大的隐患。”史耀斌说。

12月1日，国家发展和改革委员会投资司副司长韩志峰也在“中国ppp峰会论坛”上呼吁，当前的ppp发展应该是务实、稳定、深远的。

“现在社会各界都对ppp充满热情，并且有许多培训、论坛和项目推广会议。我想，这一次越多，头脑就越冷静。促进购买力平价的心应该是热的、积极的和开拓的，但大脑应该是冷的和冷静的，不要急于求成，一口吃掉一个胖子。很多事情发展太快，ppp发展太快，会出现更多的问题和隐患，影响长期健康发展。”韩志峰说道。

王绶青向《第一财经记者》表示，财政部和国家发展和改革委员会官员的上述言论是ppp将降温的迹象，ppp将在2017年理性、规范地发展。Ppp确实有很多优点，但它不是万能钥匙，所以不是所有的项目都适合ppp模式。考虑到政府的财政承受能力，一些西方城市不能做太多的ppp项目，项目启动的速度在未来将会放缓。

将标准化开发作为关键点

在ppp项目违规事件频发的背景下，如何规范ppp项目的发展成为2017年的一大亮点。

史耀斌在部署2017年ppp工作时提出，重点之一是力争在推进ppp规范运作方面取得突破。

“在项目规范方面，要着力改变不断出现的‘假ppp’现象，弱化PPP作为地方政府‘新融资工具’的冲动，强化示范项目的导向作用，做‘真正的PPP’。”史耀斌说。

早在2015年6月，财政部就发布文件，禁止通过承诺担保、回购安排、明确股份和实际债务等方式变相融资，并将该项目打包成ppp项目。然而，在一些地方，为了尽快上马项目，财政部也对通过“假”政府采购服务进行基础设施融资感到担忧。

今年10月，财政部在调查地方政府债务时，首次通过ppp模式和政府购买服务等新工具覆盖了借款金额。最近，财政部会同其他部门进行的公私伙伴关系特别监督和调查的内容之一包括实施公私伙伴关系项目规范。

“充分利用专项监督的长效机制。有必要监督进度和标准。鉴于监督中发现的困难和问题，有必要研究并及时提出制度化的解决办法，以促进项目规范的实施。”史耀斌说。

除了ppp项目的标准开发，管理标准和绩效考核标准也受到重视。

史耀斌表示，在管理规范方面，要结合现有经验和实际需要，对三年来制定和发布的操作指南、合同指南、资金效益等一系列制度进行评估和完善，通过制度规范促进项目规范。

刘建议，出于风险控制最小的考虑，建议采用ppp项目的关键步骤，合理减缓进度速度，尝试制定相关流程和环节的评估标准和评估体系，增加直接导致项目运营中断或终止的硬性指标。

史耀斌表示，在绩效考核标准方面，按照“鼓励兼容、提高质量、提高效率”的目标，探索制定一套清晰、详细的不同行业项目验收绩效指标体系，覆盖ppp项目的整个生命周期，确保监督、评估和验收贯穿于整个过程。

“推进ppp项目，不仅要树立质量意识，确保‘形式与精神’经得起时间考验，还要树立底线意识，把规范运作放在首位，坚决杜绝以ppp名义变相借钱等违法违规行为。”史耀斌说。

Ppp立法法规先行

在规范公私伙伴关系发展的过程中，公私伙伴关系立法备受关注，这也是保护各方利益、消除参与公私伙伴关系项目的社会资本特别是私人资本担忧的重要措施之一。

在公私伙伴关系立法方面，财政部研究并起草了《政府与社会资本合作法》(征求意见稿)，国家发展和改革委员会牵头起草了《中国基础设施和公用事业特许经营法》(征求意见稿)。

但是，由于两部法律中许多内容的重叠，仍然存在许多不同的意见。在今年7月7日的国务院常务会议上，法制办负责人表示，要全面协调两个部门的意见，推进单个议案的立法工作，为ppp模式的推广提供根本的法律保障。

国务院总理李克强在国务院法制办公室的领导下，当场作出决定，要加快相关立法进程，以更好的法制环境激发社会投资活力。

财政部公私伙伴关系中心主任焦小平曾向《第一财经记者》表示，公私伙伴关系立法进展顺利，财政部已向国务院法制办公室提交了相关立法研究成果，各种研讨会和调查正在如火如荼地进行。今后，国务院将采取先颁布ppp领域法规，再颁布ppp领域法律的路径，完善ppp法律体系。

史耀斌在上述会议上还表示，他正积极配合法制办按照国务院要求制定ppp法规。

焦小平表示，ppp立法非常重要，应该着眼于长远。目前，国务院法制办首先计划在近三年内出台ppp领域的法规来规范ppp的发展，然后积极推进ppp立法。由于公私伙伴关系发展中的一些问题尚未得到澄清，先监管后立法的做法更加积极和安全。

关于这一公私伙伴关系立法，国家发展和改革委员会监管部的报告建议解决七个突出问题，包括模式不明确、标准不明确、程序不一致、政策不协调、制度不健全、政府绩效约束不足以及社会资本授权不足。

但是，在ppp领域，在法规的颁布方面还存在很多问题。吉邦咨询公司的董事长张辽曾经告诉哥伦比亚广播公司，首先要考虑的是法规的名称。财政部更喜欢关于政府和社会资本合作的规定，而国家发展和改革委员会更喜欢关于特许经营的规定。

今年8月，国务院法制办财务司司长刘长春在ppp30人论坛上介绍，ppp立法过程中有7个关键问题需要研究和探讨，包括法规名称的定位、相关职责和管理制度、ppp的具体应用模式和方法、项目实施的相关程序、ppp合同、争议解决机制、ppp立法与其他法律法规的衔接等。

来源：成都新闻网