油气体制(管网)改革总体思路

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目前，油气改革方案正在制定中，许多问题仍未解决，尤其是管网问题，它是多重矛盾和利益冲突的交汇点，关系到本轮改革的成败。作者认为，中国油气体制改革的总体目标是打破垄断，引入竞争，建立有效的竞争性市场结构和体系，建立符合中国经济发展阶段和油气产业发展阶段，并能保证中国能源可持续发展的体制机制，以不断满足全社会快速增长的油气需求。推进中国油气体制改革，应在短期、中期和长期进行有效规划，明确改革路径和具体政策措施。

短期目标(未来3-5年)

激活市场竞争力，扩大基础设施建设和天然气能源的市场份额；上游先行，实现油气资源的多元化竞争；中游合作，建立统一标准，实现管网第三方接入，形成有效的监管体系和机制；建立合理的价格机制和法律制度来规范市场行为。现阶段的主要目标是增加供应和降低价格。

1.法律(案例)先行，科学有序引领油气行业整个产业链改革

制定专门的油气法律或改革法案，领导和指导油气改革，明确改革目标，统一改革行动，推动能源生产和消费革命，推动整个产业链整体改革，系统解决油气产业发展面临的体制性障碍。

建立和完善以《油气法》为核心、以《特种天然气法》为支撑的完整法律框架。提高法律法规的可操作性，使其更适合天然气勘探、生产、运输、储存和利用的特点，完善相关实施细则和配套法律法规，确保《油气基本法》和《天然气特别法》的实施。

2.以开放上游旅游为突破口，推进矿业权和进口权开放，增加油气供应

建议成立国土部门所属的勘探公司，明确矿源后的竞争性采矿权，严格跟踪监督勘探进度，有效控制闲置矿源。以未注册常规油气区块和非常规油气区块为突破口，放宽市场准入限制，鼓励各类资本通过公开招标和发放许可证等方式进入。

以混合所有制改革为契机，促进油气行业各种资本的交叉持股和合作经营。鼓励国有油气公司利用其油气勘探权和采矿权与民营企业合作。以深化行政审批制度改革为动力，取消政府对气源进口的行政审批权限，允许更多的经营单位从事气源进口业务。通过引入气源，可以实现气源的多元化，打破目前上游气源的垄断，促进油气资源的竞争，增加供给，提高资源配置效率，为中下游市场化改革创造条件。

3.增加基础设施建设，如中游管网、储气库、液化天然气接收站等。，并尽快实施第三方访问

将管道运输与天然气销售业务分离，实现管网独立、公平开放，是协调上下游利益、促进天然气产业健康发展的当务之急。以管网第三方接入为突破口，实现网络销售、输配、储运的分离。可以考虑从容易改革的长输管网和lng接收站开始，按照财务分离、业务分离和产权分离的顺序逐步改革，最终形成相互独立、竞争合作的格局。

开放管网投资建设市场，鼓励多方投资者介入，逐步建立以市场化融资为主、政策性金融机构融资、金融配置和国际融资并存的多元化融资渠道，加快管网基础设施建设，增强管网调控和调峰能力。应尽快实现管网互联和第三方服务接入，并加强对接入条款、服务价格和服务质量的监管，以确保运营商提供非歧视性服务，并为培育竞争性市场创造条件。

4.深化天然气价格改革，尽快核定管道运输成本

理顺天然气价格体系，使价格真实反映总成本水平和供求格局，解决居民燃气价格与省级站价格倒挂的问题，消除居民燃气与工商燃气的交叉补贴现象。同时，建立和完善针对贫困人口和部分公益事业的补贴和援助机制。根据补偿成本和合理收益的原则确定储气价格，制定峰谷气价和季节差价等激励性价格政策。

5.建立统一的天然气和储运网络设备国家标准，为多元化经营奠定管理基础

我国天然气来源多样，标准各异，这使得管网交易和下游用户很难保证天然气质量的稳定性和互换性。应借鉴国外经验，合理确定管网中新建管道的压力等级。管网压力水平不宜过高，应形成适合中国国情的国家标准，为互联互通的技术基础做好准备。推进天然气联网，制定各种来源天然气的统一标准，确保管网天然气质量的稳定性、可用性和安全性。统一规范网络接入质量条件，及时实施电能计量方式。

中长期目标(未来5-15年)

培育中游自然垄断环节的市场参与者，促进全国天然气管网的形成和完善；管网独立，网络运输分离，形成了中游以政府监管为主的“x+1+x”市场格局。现阶段的主要目标是完善市场和机制。

1.区分竞争性和非竞争性业务，充分实现管网的独立性和公平性

鉴于中国油气行业的纵向一体化，竞争性业务和垄断性业务的捆绑，整个产业链实行市场化改革，打破垄断，促进竞争。推进天然气开采、管道运输和天然气销售分离，实现管网独立、全面、非歧视、公平开放。天然气输送和城市燃气配送具有自然垄断性，政府应加强监管；天然气进口、批发和零售以及天然气设备生产都是竞争性行业，因此政府应该放松准入控制。

运输和销售业务的分离可以为天然气的合理定价奠定基础，有利于管网作为公共产品的价格更加透明和公平。国内天然气主干管网业务将被合并纳入液化天然气接收站、储气库等基础设施，并组建新的国有天然气管网公司。天然气管网及相关设施向第三方开放，不存在任何歧视，采用混合经济模式，允许多个投资者参与投资。

2.气源价格的形成完全由市场决定，输配成本由政府的天然气价格形成机制调节

根据天然气行业相关环节的不同属性，形成“两头开放，中间控制”的定价机制。对于有竞争力的上游生产和下游销售，价格应该放开，由市场竞争形成。对于自然垄断的中游管道运输和天然气配送环节，政府应监督其成本和收益率，核实网络运输、液化天然气接收站和储气库的成本和固定收益率，并建立相应的价格调整机制。

3.利用市场，适度采用收费特许经营和市场化融资方式

在更大范围内促进区域市场自由竞争，打破行业垄断和市场分割，加强跨省市管网互联互通和统一市场体系建设，促进公平竞争，为天然气资源优化配置和推广创造条件。适当使用收费特许管理和面向市场的融资，以区分国家管道和地方管道。干线管网系统的总体规划在全国范围内统一实施，项目招标采用特许经营方式，融资采用市场化方式，既加快了管网建设，又方便了管网的管理和维护。

4.推进企业股份制改革，合理降低国有股比例

我国天然气中上游国有控股比例高，产权缺乏多元化和流动性，导致天然气生产和分销被中上游企业垄断，生产效率低，天然气价格高。大型国有企业渐进式产权改革可以通过特许权招标、股票早报和股权减持等方式推进，有效打破政府的国家垄断，逐步实现国有资本的引入和非国有资本的干预。

5.建立独立统一的天然气专业监管机构

积极推动建立独立、专业的天然气监管机构，负责天然气行业的监管和改革。监管机构的成员应包括政府人员、行业专家、法律专家和经济学家等。专门机构的设立有利于天然气行业改革的独立监督和指导，促进天然气行业专业化、科学化、有效化的健康发展。

油气体制改革应本着“两头开放，中间控制”的原则，以上游为主，中游协调，统一标准，政府监管，打破综合垄断，形成“两头开放，中间控制”的“x+1+x”市场结构。“1”代表中游的自然垄断环节，确保两点之间只有一个管网。应该建立一些管网公司，鼓励它们经营不同的线路，以便在输电成本和管理效率方面进行竞争，降低成本和提高效率。天然气勘探开发、批发、销售及其他配套服务属于运营和竞争领域。在加强政府监管的前提下，应推动打破区域垄断，走向市场经济，引入适度竞争，即两个“X”。

(作者:中央财经大学政府管理学院中国国际经济交流中心)

2005-2013年中国天然气和一次能源消费总量

一次能源消耗时间天然气年消耗量天然气占一次能源消耗的比例(百万吨石油当量)

2005年1 601.15 42.09 2.63%

2006年1，767.90 50.53 2.86%

2007年1，880.06 63.47 3.38%

2008年1，971.41 73.16 3.71%

2009年2，104.31 80.57 3.83%

2010年2，339.64 96.25 4.11%

2011年2，544.76 117.48 4.62%

2012年2，731.08 131.67 4.82%

2013年2，852.36 145.45 5.10%

数据来源:风数据。

2005-2013年中国天然气和一次能源消费

数据来源:风数据。

来源：成都新闻网