油气改革应推动天然气管网独立

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燕文

改革进入深水区。在所谓的深水区，非常重要的是矛盾复杂，结构问题突出。也就是说，一些损伤是由多条线的缠结形成的。例如，公众关心的油气改革就不是那么简单。它既有上下游问题，也有横向矛盾。只有抓住关键点，才能解开这个结。对此，中国国际经济交流中心的两位研究人员进行了梳理。虽然这是一个行业案例，但具有普遍意义和参考价值。

-雅芙

天然气管网的独立性是明确天然气价格机制和实施第三方准入制度的前提。它是促进社会资本多元化投资和国有油气企业改革的关键环节，是解决诸多矛盾和问题的突破口。这一轮油气改革应该促进天然气管网的独立。

有必要澄清对管网独立性的几种片面理解。在运行中，要妥善处理管网独立目标、管网公司组织形式、管网公司职能和盈利模式、天然气定价机制、网络运输分离、互联互通和加强监管等七个关键环节，积极规划，稳步推进。

□京城人

目前，油气改革方案正在制定中，管网的独立性是争论的焦点。油气改革的关键是改变油气行业的综合经营状况，推进整个产业链体系的改革，以上游为龙头，带动中下游开放。管网是多重矛盾和利益冲突的交汇点，管网的独立性关系到这一轮改革的成败。

就石油和天然气而言，原油和成品油管道都是点对点的，管道的输送能力与油田和炼油厂的生产能力相当，因此管道网络没有必要独立。天然气主要通过管道输送，其管网由多层组成。主干和分支管道相互连接，分布在各个地区和省市。管网不仅与上游关系密切，而且相对独立。

虽然上游天然气进口已经放开，但中游管网高度集中，难以实施第三方开放。随着天然气工业的快速发展，独立管网的必要性日益突出。不仅要推进管道运输与上下游业务的分离，还要实现液化天然气(lng)接收站、储气库等基础设施的独立开放。

管网的非独立性是制约油气改革的瓶颈

多年来，我国油气行业采取了上下游一体化经营，这带来了许多弊端，制约了油气行业的发展。

1.管网并不独立地抑制社会资本的进入

中国油气产业链高度集中在少数大型国有企业，社会资本参与度较低。在勘探开发中，少数国有石油企业拥有天然气勘探开发经营权和对外合作经营权，社会资本难以进入。在天然气进口方面，特别是液化天然气进口，国家没有明确禁止。虽然一些民营石油企业或城市燃气企业可以获得气源，但液化天然气接收站等进口基础设施掌握在一些大型石油企业手中，开放程度不够，进口液化天然气难以登陆。

在管道运输方面，天然气管网、液化天然气接收站和储气库等基础设施的建设和运营也高度集中在三大石油企业。这种综合管理体制将许多有意愿和实力进入的社会资本拒之门外，不利于基础设施建设和管网等大规模发展。

2.非独立管网框架空第三方接入系统

实施第三方准入制度是发达国家推进天然气市场化的重要组成部分。第三方准入要求，只要输送和分配系统有闲置的运输能力，它就必须在运输费率方面向任何有需要的天然气供应商或用户提供非歧视性的运输服务。

2014年，国家能源局颁布了《油气管网设施公平开放管理办法(试行)》，提出油气管网设施应向上下游用户开放。然而，由于体制上的原因，这项政策无法真正实施。三大石油公司拥有天然气管网资源、天然气进口特许经营权和进口基础设施，它们不分为工厂网络和网络销售，因此必须优先保证自己的天然气运输。他们不愿意向第三方输送天然气，难以实现管网向第三方的公平开放。

3.管网并不独立地限制天然气价格改革

油气改革的重点是“中间控制，两头放开”，建立以市场为导向的价格形成机制。但是，在一体化运营下，目前“市场净收益值法”形成的国内天然气关口价格是上游气源价格与管道运输费的捆绑定价，天然气价格与管道运输费的界限不清，导致上下游天然气价格脱节，不能及时真实地反映国际价格变化和市场供求，不能有效引导投资和消费。

4.管网并不独立地阻碍国有企业的改革进程

国有企业在中国工业化进程中发挥了重要作用。目前，国有企业改革已经进入关键时期，油气行业是国有企业改革的重点领域。特别是一些大型石油企业历史上一直承担着“企业办社会”的职能，其主营业务混有“三产多经”，导致关联交易和内部交叉补贴较为普遍，生产效率较低。

根据国务院发展研究中心的数据，2013年，国内大型石油企业生产100万桶油气当量需要200-300人，而英国石油和壳牌需要不到30人。从炼油综合能耗来看，国际先进水平一般低于40公斤标准油/吨原油，而国内主要石油企业综合能耗接近60公斤标准油/吨原油，而国内炼油企业接近90公斤标准油/吨原油。2014年，国内大型石油公司财务报表显示的资产利润率不到主要国际石油公司的一半。随着改革的推进，油气改革和国有企业改革必须同步进行。

管网独立是推进油气改革的当务之急

从国外的实践和我国油气工业的发展来看，管网独立是油气工业发展的必然趋势，也是本轮油气改革的当务之急。

1.管网独立是发达国家油气改革的重要组成部分

从国外的实践来看，大多数国家的天然气管道业务都是严格的上下游分离，合理的管道运输费用由专门的监管机构确定，并实行第三方准入制度。

例如，美国在管网独立的前提下采用市场导向的商业模式，美国有100多家管道传输公司。同时，对管网的建设、运营、安全、环保、运输价格和服务进行全面监管，确保第三方的准入。

20世纪80年代和90年代，英国实现了天然气管网运营管理与上游生产加工业务和下游配售业务的完全分离，由独立的监管机构履行监管职能并制定管道价格。

20世纪90年代以来，欧盟能源监管委员会三次发布“天然气指令”，提出财务独立、法律独立和产权独立的“三步走”，要求所有成员国将管道业务与上下游销售业务分开，并实施第三方准入制度。目前，前两个阶段已经完成，产权独立性正在积极推进。

2.这一轮油气改革应该促进天然气管网的独立性

自20世纪90年代以来，中国关于管网独立性的讨论从未停止过。随着天然气市场的快速发展，独立管网的必要性日益突出。目前，油气改革面临瓶颈，基础设施和管网建设滞后，不适应天然气的快速发展；产业链高度集中与管网建设多元化投资需求相矛盾；综合运营与第三方接入存在冲突，各种矛盾和冲突集中在管网上。

只有管网独立，才能切断气源与管道运输业务关联交易的“系统脐带”，疏通上下游价格传导机制，形成竞争性的市场化价格。只有当管网独立时，才能明确管道输送成本和投资回报，为价格监管和第三方准入奠定基础。同时，管网的独立性也是推动油气田国有企业改革的突破口，是打破一体化经营、提高效率、使国有企业做强做大的关键。

管网独立应处理好的几个问题

管网是油气产业链的关键环节，涉及诸多利益。因此，我们应该澄清片面的认识倾向，在操作中积极稳妥地循序渐进。

1.澄清两个片面的理解

在关于管网是否独立的争论中，有两种似是而非的片面理解，需要澄清和纠正。片面的理解是管网的独立性会导致管网建设的不足。事实上，管网建设不足的根本原因在于一体化运行。在一体化经营模式下，天然气产业链不开放，社会资本无法进入；与此同时，管道运输的投资回报不明确，社会资本“不敢进入”。如果管网独立性的实现和管网投资运营对社会资本的开放，使管网投资有了明确的预期，就必然会释放社会资本的活力，极大地促进管网的投资和建设。

另一种片面的理解是，管网是自然垄断环节，应该成立管网公司。我们认为，如果只成立一家管网公司，就相当于给了它绝对的上下游话语权，这不能形成有效的竞争，容易导致监管问题。自然垄断并不要求全国只有一个管网公司，而是要求两点之间只有一个管网，以避免重复建设和不经济的规模。

从国外天然气的发展历史来看，天然气与天然气、管道与管道之间存在竞争。例如，目前美国和德国的许多管道公司都在从事管道运输业务。建立几个管道网络公司不是为了鼓励在同一条路线上建设多条并行管道，而是鼓励许多公司经营不同的路线。许多管网公司可以在运输成本和管理效率方面进行竞争，这有助于管网公司降低成本和提高效率。

2.操作中要把握七个关键环节

首先，产权独立是管网独立的最终目标。管网的独立性涉及人、财、物的重组和整合，涉及面广，可以分步骤、分阶段推进。首先，促进财务独立，实现管网财务独立核算，消除交叉补贴。其次，促进法律独立，实现管道业务中人、财、货和上下游业务的法律分离，避免关联交易。最后，推进产权独立，实现管道运输业务的完全独立。

第二是鼓励管网公司采用混合所有制。对于跨区域主干管网，可以采取国有资本控股和社会资本参与的方式；对于支管网，国有资本和社会资本的比例可以根据当地情况灵活处理。

三是明确管网公司的职能和盈利模式。管网公司应专注于天然气管网的投资运营和天然气的输配，而不是从事天然气交易业务。管网公司的主要收入来源是收取管道运输费，不再赚取天然气的买卖差价。

四是实行“网络运输分离”。为了促进管网投资、建设和运营的分离，上游生产商和下游用户都可以参与管网投资并获得投资回报，但不允许他们参与管网公司的运营，避免关联交易并确保第三方接入到位。

第五，实现管网互联。应实现不同级别之间的互联以及独立管网后形成的许多公司，以确保“气体的顺畅流动”。为各种来源的天然气建立统一的标准，以确保管网中气体质量的稳定性、可用性和安全性。借鉴国外成熟的管理经验，合理确定管网中新建管道的压力等级，制定统一的燃气设施设计制造参数和气量计量标准，为管网互联做好技术准备，避免不同技术标准造成的市场分割和混乱。

第六，优化天然气定价机制。管网独立后，管道运输费的确定由市场净收益法转变为成本加成法，天然气销售价格由上游天然气价格加上管道运输费构成，从而建立了上下游“两头”价格由市场决定，“中间”管道运输费由政府审批的价格机制。

第七，加强监管。政府应计算管网的投资、运行和维护成本，明确管道输送的成本，明确管道输送的投资回报率。同时，加强管道运输监管，确保气源质量安全，履行普遍服务义务，严格执行第三方准入制度。

(作者:中国国际经济交流中心)

来源：成都新闻网