中国超级央行要来了?

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欧阳晓红

如果一个大型金融监管机构或组织框架多年来一直是“胎儿”，它就不会“出生”。这一次，你能像你希望的那样分娩吗？无论如何，决策层已经给出了时间表。

3月31日，国务院批准《国家发展和改革委员会关于2016年深化经济体制改革重点任务的意见》，要求改革和完善现代金融监管体系，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。这表明金融监管体制改革已被提上今年的议事日程。

“在全国金融工作会议召开前夕，在6月份宣布中国的监管改革计划并非不可能。”一位接近监管机构的人士表示。

国家行政学院教授朱对《经济观察报》表示，目前，大金融、大央行是大势所趋，金融监管体制改革势在必行。其改革计划不会在6月出台，而是将在今年推出。

不同金融结构条件下金融监管模式的演变也赋予了大金融监管新的内涵。

第四次全国金融工作会议前的预加热声明是“金融SASAC”；第五次，它可能成为模仿英国的超级中央银行模式。

所谓的超级中央银行意味着中央银行有一个货币当局和一个独立的综合监督委员会。这种“中央银行+审慎监管局+行为监管局”，既符合现代宏观审慎政策框架的要求，又符合“三个统筹”的国际趋势，目前似乎在政策上有很高的话语权。

金融危机后，国际“三个统筹”是指由中央银行对具有系统重要性的金融机构和金融控股公司+重要金融基础设施+金融业综合统计进行全面监管。“类似于英国模式的改革，阻力最小，人员和机构没有动摇，而且是可行的。这也意味着金融监管协调机制是“物化的”一个政府机构的管理人员说。

然而，耶鲁大学教授陈志武告诉《经济观察报》，现代金融已经变得非常复杂，而且越来越复杂。解决这个问题的方法之一是独立监管，而不是像英国那样的统一监管。因此，最好保留现有的三次会议。尽管许多金融公司什么都做，包括银行、证券、保险、支付和信贷，但分开监管可以使监管责任更加明确。“最好保留现有的结构，但在国务院副总理领导下运作协调机制，并加以改进。”陈志武说。

“超级中央银行”

尽管业内存在分歧，但改革和完善现代金融监管体系的时间表已经给出。

如果不出意外，根据之前传言酝酿的计划，它将升级为次国家级央行或成立一个货币管理局，负责监督和协调这三次会议。有一个综合监督委员会，它将独立于中央银行的其他部门，成为一个部级单位，直接监督以下三次会议，第三次会议将减少为一个副部级单位。

换句话说，经过多年的辩论和调解，结果是仿效英国模式，比如改革英国的金融监管体系，废除以前的综合监管机构——金融服务管理局(fsa)。央行的监管职责既是宏观审慎的，也是微观审慎的。美联储也已成为“超级监管者”，其管理权力涵盖许多金融机构以及金融衍生品市场。

然而，第三次会议中相关人士的态度是，目前做出任何判断和意见都为时过早，关键在于保持一种新的正常心态。基本共识是，银行、证券、保险等金融机构的主要业务不同，其风险特征也不同，因此专业化监管更为现实。如果银行业、保险业和证券业融合在一起，用一套规则进行监管是不可行的。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇建议，应构建以央行为主导的宏观审慎监管框架，并与银监会、证监会和保监会合作，发挥好微观审慎监管职能。即在我行已召开的三次会议的基础上，建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，通过央行的协调作用加强不同监管机构之间的协调，将宏观审慎监管和微观监管的协调机制纳入监管体系。

中国金融四十论坛成员李波表示，“三个统筹”的国际趋势不仅符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合2008年金融危机以来金融监管体制改革的最佳实践。因此，应在此基础上建立与宏观审慎政策框架相适应的金融监管体系。

即以完善宏观审慎政策框架为核心，推进新一轮金融监管体制改革。因此，可以借鉴的国际经验是英国模式。

从英国模式来看，根据李波的分析，在金融危机之前，英国采取了全面的金融监管，监管体系呈现出“三龙控水”的模式。例如，英格兰银行主要负责执行货币政策和关注整体金融稳定；金融服务监管局(fsa)负责银行、证券和保险等金融机构的统一微观审慎监管，以及对金融业行为和金融市场的监管；英国财政部负责金融监管和相关立法的总体框架设计。

危机爆发后，英国金融监管体系暴露出两大缺陷:三大监管机构之间缺乏有效的交流与合作，金融体系存在系统性风险时缺乏应对能力；金融体系缺乏宏观审慎政策的反周期监管和跨市场风险防范。

李波写道，危机发生后，为了实现“金融体系的长期稳定和可持续性”，英国对金融监管体系进行了重大改革。

例如，中央银行(英格兰银行)董事会下设金融政策委员会(fpc)，负责制定宏观审慎政策。前金融服务管理局(fsa)分为审慎监管局(pra)和金融行为监管局(fca)。作为英格兰银行的下属机构，pra负责对银行、保险公司、投资机构(包括证券投资公司和信托基金)等主要金融机构进行微观审慎监管。金融监管局已成为一个独立的机构，主要负责监管pra监管范围以外的金融机构和金融市场行为，促进市场竞争，保护消费者权益。此外，计划生育委员会被赋予"两项权利"，即指导权和建议权。

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在前一种情况下，联邦储备委员会有权决定具体的宏观审慎政策工具，包括反周期资本缓冲和差别资本要求。在后一种情况下，金融政策委员会有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议，如果监管机构不执行这些建议，它们需要做出公开解释。最后一项改革是，英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管。“改革后，英国建立了宏观审慎政策框架。英国央行将货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责相结合，维护金融稳定的功能全面增强。”李波认为。

那么，什么是宏观审慎政策框架？简而言之，就系统性风险和金融业的整体运行而言，它旨在保持货币和金融体系的整体稳定。确保金融机构不会出现大规模破产，以免引发金融市场恐慌。

当前，我国金融监管环境面临诸多挑战。例如，很难协调“三会一线”各部门的利益，这也是一个部级机构。此外，中国“三会一线”的模式、“铁路警察，各管一段”的做法和“谁抱孩子”的做法显然与国际监管趋势背道而驰。金融稳定已经成为央行的首要政策目标。

"当前监管框架的修订势在必行."瑞穗证券(Mizuho Securities)首席经济学家沈建光表示，央行作为金融体系中最后一个流动性提供者，只能通过打破先前的监管框架，改变目前只能获得零散信息碎片的局面。通过协调监管，我们可以掌握最全面的监管信息，利用信息，及时干预和应对，避免事后援助和昂贵的成本。"金融创新，尤其是网络金融的发展，增加了对现有金融监管的挑战."

汇金副董事长李剑阁曾提到，2015年以来的资本市场动荡表明，分业监管的道德风险更加严重。中国人民银行以前没有金融监管责任，但它有稳定金融的任务。如果它仍然使用零散的信息，无疑会增加央行的最终救助成本。“金融监管体系存在的主要问题是，缺乏从宏观、反周期和跨市场角度评估和防范系统性风险，以及防止金融体系出现顺周期波动和跨市场风险扩散的能力。”李博说道。因此，以宏观审慎政策框架为核心的新一轮金融监管体制改革已达成业界共识。这个超级央行需要宏观审慎和微观审慎。

如何实现“微观审慎”

世界上发生的事情是很久以前的事了。长期分离。

如果中国的监管改革计划在2016年出台，这意味着已经运行了13年的分业监管体系已经结束；但这不是简单的“三合一”。尽管全面管理在中国是一个客观现实，但第三次会议仍然有其存在的价值和必要性。

郭田勇认为，实现职能监管并不意味着必须打破机构监管，而银行、证券和保险的分离并不意味着职能监管无法实现。如果简单地将三者结合起来，就会扰乱正常的监管秩序。逻辑是，虽然中国金融业混业经营趋势明显，但性质不同的银行、证券、保险等主要业务具有不同的风险特征，专业化监管更符合中国国情。此外，就具体指标而言，银行和证券业之间存在差异，不能融合在一起，单靠一套监管规则是不可行的。

在郭田勇看来，金融控股公司和各种跨行业新兴金融产品层出不穷，市场份额正在逐步扩大，潜在风险不容低估。然而，中国的监管框架并没有随着商业模式的变化而变化，导致职能监管和制度监管的主导作用逐渐缺失。

1993年，美国经济学家罗伯特·默顿(robert merton)发表了《功能视角下的金融系统运行与监管》一文，首次提出了功能性监管的概念，主张对不同金融机构开展的类似业务和金融活动进行同样的监管，从而解决了混业经营下监管真实空和监管重叠的问题。“要尽快明确我国综合治理的模式和监管原则，制定机构监管和职能监管相结合的监管方案。合理布局新的金融模式和跨行业金融产品监管。”郭田勇说。

综上所述，我国应建立以央行为主导的宏观审慎监管框架，并与银监会、证监会和保监会合作，发挥好微观审慎监管的作用。微观审慎是指对单一金融机构的监管，要求其自身审慎经营。

然而，在中国的现实是，如果机构不属于自己的管理，不统一管理人，钱和东西，那么机制和规则将不会协调。未来，在“一升一降”(央行升至副国级，第三次会议降至副部级)之后，“第三次会议”指挥下的超级央行似乎可以避免这种尴尬。

当然，也有观点认为，有效的监督并不等于制度框架的调整，用制度变迁取代深层次的改革浪费了人力和物力，从而达不到改革的目的。“在这里，我们必须特别看到，中国金融业在过去几年里取得了快速发展，在创新和发展方面取得了突出成就。其中一个重要原因是三方之间的监管竞争。”陈志武告诉《经济观察报》，正是由于这些监管竞争，信托、财富管理、私募股权和其他行业近年来表现出色。如果一条线三次会议合并成一个统一的监管部门，如果监管部门不作为或不作为，岂不是整个金融业的死水一潭？这些都值得我们关注。

然而，在沈建光看来，三大协会合并为中央银行的改革更加彻底，更接近国际发展方向。一旦完成，它可以深刻改革以往监管框架的缺陷，帮助央行获得信息优势，降低最后贷款人的救助成本，并有助于实现宏观审慎管理。

然而，随之而来的问题是，央行成立了“货币当局+综合监管委员会”，这涉及到金融监管人才的调配。目前我国金融监管人才匮乏。“机构设置和人才选拔要到位，这关系到大金融监管机制能否有效运行。人才很重要，但中国相对来说很短。大央行大金融的国际化程度非常高。从专业化的角度来看，我们应该开阔视野，招募金融监管精英。”朱对说道。

此前(第四次全国金融工作会议召开前)，金融监管协调委员会(以下简称“金融监管委员会”)的组织思想是，金融监管委员会主任由国务院主管金融工作的领导担任，副主任由三个专业委员会组成。那么，这次正在酝酿的超级央行下属的综合监管委员会会做同样的事情吗？届时，综合监管委员会的副主席将从第三次会议中产生。

与金融监督委员会和综合监督委员会不同，超级中央银行模式也有一个货币管理局。其目的是建立一个宏观审慎框架，并负责监督和协调三次会议。但是，三个委员会直属的综合监管委员会更体现了微观审慎的意图。

毫无疑问，“超级中央银行”将成为第五次全国金融工作会议前的热门词汇。全国金融工作会议一直被业界视为金融改革的风向标。1997年、2002年、2007年和2012年召开的四次全国金融工作会议，在构建国内现代金融体系中发挥了关键作用。第五次也不例外。

然而，“超级央行”也有难以承受的重量。目前，央行的货币政策侧重于金融稳定，保持合理的流动性和资本价格。然而，由于主导全球金融周期的货币政策和发达国家资本流动的影响，各国央行往往不得不面临独立的货币政策和开放资本账户之间的两难选择。同时，他们被迫牺牲各种效果有限的创新工具。

如今，除了宏观审慎之外，央行还增加了沉重的责任；我们如何才能做到微观审慎？一切都要由时间和历史来判断。

来源：成都新闻网