中央密集发文土改“渐进”逻辑渐显

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[在目前坚持集体所有制的前提下，改革就像是在体制的缝隙中辗转反侧。不断分化的所有权必然会使问题变得越来越复杂]

改革已经进入关键阶段，疾风骤雨已经变成了死水。土地改革尤其如此。

对于新一轮的土地改革，结合中央深化改革小组审议通过的意见和中共中央办公厅、国务院办公厅近期发布的文件，可以窥见其政策逻辑。

具体而言，在当前农村土地集体所有制制度模式不变的基础上，创新性地提出放开承包土地“三权分立”的经营权，落实宅基地和集体管理建设用地的用益物权，通过金融手段干预和盘活农村“三资”，探索建立农民进城后依法自愿退出农村土地权益的机制。

国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆近日在接受《中国商报》独家采访时表示，中国目前探索的农业现代化道路是在保留农村土地集体所有制的基础上进行的，可以说是有中国特色的，也可能是东亚文化背景下小农最终实现适度规模经营的关键。

经营权分离和大规模经营

土地承包权主体与经营权主体分离的现象日益普遍，这是“三权分立”的现实基础。10月底，中共中央办公厅、国务院办公厅下发专项文件，提出“顺应农民保留土地承包经营权和转让土地经营权意愿”，将承包经营权分为承包经营权和经营权，与所有权分离齐头并进，并将其视为“继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新”。

叶兴庆认为，两权分离在农地制度变迁和农业现代化的历史中具有同等的意义。但是，前一次分家的政策效果非常明显，而且过程极其迅速，在短时间内被推向全国。然而，这一次，深水中的权利分离，没有明确的时间节点，是一个缓慢而渐进的过程，但它对农业现代化至关重要。

虽然土地经营权的分割仍需要在法律层面上加以完善，但它至少扫清了规模经营的制度障碍。因此，围绕经营权，有一种政策话语表达方式是“鼓励使用土地股份合作、土地托管、以农代种等。，并探索更有效的方式释放土地经营权”。

这样的制度设计不可避免地会导致“新地主”，而第一产业在一定程度上会变成“佃农经济”。业内形象地称之为“小地主大佃农”，即承包土地虽然规模小，但承包人有承包权，转到大规模经营后，新型农民虽然经营规模大，但只有经营权。

在叶兴庆看来，这样的农业很难成功。“因为有许多‘地主’，地租又太高，农业简直难以承受。”但是，他认为，目前以人为本的新型城镇化任务还没有完成，农民在城市的市民化道路并不平坦，还没有真正在城市扎根，因此有必要保护他们的承包权，稳定他们一段时间的心理预期。当农民在城市的长期生计得到保障时，他们自然会根据自己的情况考虑是保留还是退出有偿承包权。

三种权利的界限

同时，为确保新农业经营主体稳定的经营预期，中央政府还明确提出“对经营主体根据出让合同取得的土地经营权给予同等保护”。因此，叶兴庆说，承包权的权力不会无限扩大，也不会演变为所有权。

他认为，在当前加强集体所有制的背景下，承包权应该更多的是集体成员的身份和未来的资格。当然，这种资格也是一种产权，可以带来一定的租金收入。然而，随着这些逐渐成为公民的群体的收入水平提高，这些权益对他们的重要性将降低，他们将淡化和考虑退出的问题。

如何建立退出渠道和机制是当前土地改革的内容之一。叶兴庆提到，由于承包的土地和宅基地今后将面临退出，将归还给集体经济组织，考虑到目前集体没有资金赎回，国家应考虑成立一个公益性的农村土地收储机构来做这件事，然后在土地整理完毕后，按照规模经营的要求，再承包一片土地，如两三百亩耕地。

合理界定土地征收的公共利益范围

11月27日，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，重新审视了为公共利益征地范围的界定问题，要求“公共利益不得扩大”。业内人士多次呼吁正视这个问题，这比“只考虑征地补偿应增加多少倍”重要得多。

叶兴庆表示，存在公共利益过于宽泛的制度缺陷，导致一些地方政府打着公共利益的旗号侵占和征用土地。因此，我们在未来的改革中应该做的是缩小公共利益的范围。如何缩小？根据一些学者提出的建立公益性征地目录的建议，征地将在目录中进行，否则将通过协商进行市场化定价。叶兴庆说，这个想法是理想化的，不能在现实中操作。因为中国还处于快速城市化扩张阶段，而且是整体扩张，几平方公里、十几平方公里、甚至几十平方公里的土地都已经成为城市建设用地，包括商业建设项目、公益建设项目和生态用地。按照征地目录怎么做？

他主张借鉴台湾收集地方电影的方法，统筹兼顾。这片土地30%~40%的开发权将由原土地所有者分享，然后30%~40%作为基础设施用地，剩余的20%可以进行地价拍卖，所得的地价可以用于公共建设，最终实现整个地区的收支平衡。然而，由于mainland China土地财政的特点，在城市化扩张过程中，市政府不会满足于某一地区整个区域发展的收支平衡。因为旧城也需要改造，而其他的投入，都需要依靠土地财政。

三次产业融合下的土地制度创新

据农业部统计，返乡创业人数已达570多万，而现行的土地制度是一个重要的制约因素。鉴于土地利用的困难，国务院最近发布的《关于支持返乡农民工创业创新促进农村一、二、三产业融合发展的意见》中提到:“在符合土地利用总体规划的前提下，通过调整存量土地资源，返乡农民工利用土地进行创业创新存在困难。”

叶兴庆说，有一种情况是，在一个地方成立了一个合作社，实际上是一个旅游公司。农民购买农舍的股份，公司由合作社管理。如果理解为购买拥有房屋产权的公司的股份，与现行法律没有冲突，但如果合作社投资在宅基地上建造新的房屋，政策界限就会模糊。

叶兴庆解释说，虽然公司不涉及宅基地的所有权，但只涉及宅基地使用权。但是，宅基地不同于承包地，承包地使用权可以转让，但宅基地使用权不能转让。这导致了政策的模糊地带。

在目前坚持集体所有制的前提下，改革就像是在穿过体制的缝隙。日益分化的所有权必然会使问题变得越来越复杂。叶兴庆肯定了这一点。他认为，中国制度变迁的特点是渐进的，尤其是土地制度改革。现行的土地制度并非没有优点，它仍然可以正常运作。但至于将来何时以及如何改变，还需要时间。在今天的历史阶段，也许实际条件还不成熟，包括思想的完全解放。

来源：成都新闻网